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第一章 我国城镇化发展和城乡治理的时代大势1

一、我国城镇化和城乡发展建设的现状格局2

（一）取得的巨大历史性成就2

（二）当前面临的突出矛盾和问题3

二、我国城镇化和城乡发展建设的总体趋势8

（一）城镇化速度逐渐放缓，城乡人口流动和格局出现新苗头、新倾向8

（二）城镇化发展的动能正在转换，城乡发展建设模式更加注重由外延扩张向内涵提升转变9

（三）新一轮全球科技创新浪潮为城乡治理体系的改革提供了有力支撑9

（四）空间规划治理成为全面提升政府执政能力的重要组成部分9

三、国家空间规划体系的现状格局和症结性问题10

（一）我国空间规划体系形成以国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划“三规”并重，其他规划互为补充的格局10

（二）我国空间规划体系的症结性问题11

四、国家空间规划治理提出的新要求12

（一）树立新发展理念和价值观12

（二）完善顶层设计12

（三）健全制度保障13

第二章 对城市总体规划改革创新的基本认识15

一、城市总体规划承载的职责和使命16

（一）提升国家空间治理能力的重要抓手16

（二）推进市县层面“多规合一”的统领平台16

（三）指导城市中长期发展建设的法定纲领17

二、当前城市总体规划工作中存在的主要问题18

（一）总体规划编审督改亟待一体化18

（二）规划编制过程中的问题18

（三）规划审批过程中的问题21

（四）规划实施管理和监督过程中的问题24

（五）规划评估和维护修改工作的问题25

（六）规划政策工具不足的问题26

（七）规划技术工具不足的问题27

三、面向未来需求的总体规划工作面临的新形势、新任务、新要求28

（一）发挥以人为本、建设宜居城市的战略引领作用28

（二）落实中央发展理念，与国家顶层设计建立承接关系28

（三）应对新时期城乡发展对总体规划的技术需求走向29

（四）顺应“提高城市政府治理体系与治理能力现代化”的需要，走向精细化管理29

第三章 城市总体规划改革创新的基本思路和方向31

一、总体规划改革的基本出发点和落脚点32

二、城市总体规划改革的基本思路和努力方向33

（一）加强战略引领：确立总体规划“城市中长期发展建设大纲”的工作地位33

（二）强化刚性管控：确立总体规划在城市层面空间资源配置职能的“唯一性”34

（三）面向实施和服务管理：做好总体规划实施管理的政策工具和技术工具设计，全面改革总体规划成果体系和内容表达34

（四）强化科技支撑：全面提升包括总体规划在内的城乡规划智慧化、智能化工作水平35

（五）强化纵向衔接：明晰“总体规划”和“控制性详细规划”在“建设用地管控”职能上的权责36

（六）强化统筹协调：加强与国民经济和社会发展规划、主体功能区规划、环境保护规划等其他相关规划的统筹协调，明确不同类型规划的调控职能边界，加强总体规划对相关重大项目选址的调控和引导36

（七）促进共同治理：充分发挥不同主体在总体规划全过程中的作用36

第四章 面向实践需求和应用的城市总体规划编制工作创新39

一、城市总体规划编制工作改革的思路40

二、充分发挥不同主体在规划编制中的职责和作用40

（一）城市人民政府40

（二）城市的规划主管部门41

（三）城市的相关行业主管部门41

（四）市辖区及市区范围内的各类园区42

（五）市管县42

（六）规划编制单位42

（七）公众43

三、强化城市总体规划编制的战略引领性内容44

（一）强化总体规划对城市发展建设的政策导向和价值观引领，使之成为真正意义上的发展纲领和建设准则44

（二）强化战略性、全局性、整体性、结构性和时序性导控，淡化具体用地设施落位和具体建设行为安排47

（三）强化总体规划对全域空间资源的统筹配置能力，强化对全域建设空间和非建设空间的整体导控，明确界定总体规划在市域层面的综合调控职能和工作重点48

（四）强化城市总体规划在中心城区的功能控制，淡化对建设用地的属性控制，清晰界定总体规划在中心城区开发建设上的管控职责49

四、强化城市总体规划编制的刚性管控内容51

（一）强化保城市发展底线的刚性管控能力，严格限定自由裁量空间51

（二）强化总体规划的强制性内容表达，明确规划强制性内容的实施管控要求52

五、强化城市总体规划编制的实施指引内容56

（一）强化总体规划对规划期城市发展建设的时序引导和弹性应对56

（二）改革中心城区规划编制思路和方法，强化与控制性详细规划的衔接57

（三）发挥总体规划核心指标体系的政策工具作用59

六、推进总体规划成果体系的改革创新60

（一）全面提升总体规划文本的政策性表达60

（二）推进说明书从“技术论证报告”调整为“法定成果应用说明”61

（三）从图纸表达向图则转变，强化针对性的实施操作指引64

（四）区分总体规划编制内容和报批内容，针对审批事权特点，简化提炼和规范总体规划的报批内容成果体系68

（五）制作面向公众宣传的、清晰易读的总体规划宣传读本69

参考文献79

第五章 清晰事权引导下的城市总体规划审批制度改革81

一、城市总体规划审批制度改革的思路82

二、对城市总体规划审查工作的基本认识82

（一）审查工作的地位和作用82

（二）技术审查和行政审查83

（三）审查中的把关和指导83

（四）按编制工作性质分类83

（五）主要参与审查主体84

（六）被审查对象84

（七）审查是如何影响规划工作成效的84

三、审查重点、工作标准和报批资料要求85

（一）审查重点和工作标准85

（二）城市总体规划报批资料要求95

四、不同工作阶段技术审查和行政审查侧重点95

（一）技术审查侧重点95

（二）行政审查侧重点96

五、对国务院审批的城市总体规划审查工作的优化建议98

（一）对总体规划纲要的专家技术审查，建议采取部、省联审的方式98

（二）严格区别城市总体规划纲要和成果两阶段审查的差异性，对总体规划成果的技术审查以省级审查为主98

（三）加强对国务院批转的总体规划成果的初审98

（四）部际联席会议阶段，将现行“书面征求意见”和“部际联席会议审查”合并进行，缩短周期，提高效率99

（五）进一步严格审查时限99

（六）强调审查过程中成果的严肃性100

六、对不到期修改城市总体规划审查工作的特别要求100

（一）“是否构成修改”城市总体规划的判定标准100

（二）评估报告审查内容和判定标准101

（三）修改强制性内容论证报告审查内容和标准101

（四）修改后的城市总体规划审查工作要求101

第六章 基于核心调控职能有效发挥的城市总体规划实施管理机制改革103

一、城市总体规划实施管理机制改革的思路104

二、基于总体规划事权和核心职能的督查方式和督查制度改革104

（一）基于总体规划事权和核心职能，明确督查内容和督查重点104

（二）面向管控要求，建立健全督查方式和监督体系105

三、针对总体规划实施绩效指标体系的评估，建立差别化考核机制106

四、总体规划实施传导机制改革创新107

（一）以城市总体规划为龙头，优化完善市县空间规划体系107

（二）对下位规划、专项规划和重大项目进行前置性审核108

五、结合城市规划建设管理一体化平台，推进实现实质性的多规合一109

六、因地制宜出台总体规划实施的配套地方法律法规和政策文件109

参考文献112

第七章 基于城市总体规划动态应变能力提升的评估维护修改工作机制构建113

一、城市总体规划评估维护修改工作的思路114

二、城市总体规划实施评估工作的类型、内容和技术方法114

（一）总体规划实施评估工作的特殊性114

（二）城市总体规划实施评估工作的基本类型115

（三）城市总体规划实施评估涉及的主要内容116

（四）城市总体规划实施评估工作的一般性技术流程117

（五）总体规划实施评估的代表性方法和技术118

三、城市总体规划实施评估和维护修改工作机制的构建思路122

（一）完善总体规划实施评估和维护修改的相关法规、技术规范和实施细则122

（二）明确总体规划动态维护、总体规划修改与总体规划修编的判定和审查标准123

（三）建立支撑总体规划实施评估和动态维护的城市基础数据平台124

（四）建立总体规划动态监测-评估-反馈-维护的完整闭环运行机制125

（五）建立上下衔接、横向联动的总体规划动态维护操作机制127

（六）基于注重实效原则改进总体规划修改工作方式127

第八章 协同治理视角下的城市总体规划政策工具创新131

一、城市总体规划政策工具创新的思路132

二、城市总体规划核心指标体系132

（一）城市总体规划核心指标体系的内涵、分类和功能定位132

（二）当前城市总体规划指标体系设计的症结性问题133

（三）城市总体规划指标体系的构建思路和基本原则133

（四）城市总体规划备选指标集134

（五）总体规划指标绩效考核评估和激励督查136

三、城市开发边界管控141

（一）城市开发边界的管控意图和政策内涵141

（二）城市开发边界的划定思路141

（三）城市开发边界的实施和管控要求142

四、生态保护红线管控143

（一）生态红线的政策内涵和管控意图143

（二）生态红线的划定思路143

（三）生态红线的实施和管控要求144

五、城市发展备用地管控145

（一）城市发展备用地的管控意图和政策内涵145

（二）城市发展备用地规划内容145

（三）城市发展备用地实施和管控要求146

六、城市发展规模导控148

（一）人口规模、规划建设用地规模的管控意图和政策内涵，以及与土地利用总体规划的指标区别148

（二）规划建设用地规模如何确定148

（三）规划建设用地规模实施和管控要求149

参考文献150

第九章 科技支撑导向下的城市总体规划信息化管理平台建设和技术工具创新151

一、科技创新发展为城市智慧化规划建设管理提供了巨大可能性152

（一）超级计算机和云计算提升城市智能化管理的集中控制能力152

（二）物联网技术可实现城镇化运行动态监测精准管理152

（三）大数据技术可提高城市规划管理决策科学水平152

（四）基于三维地理空间的城市信息模型技术实现城市全息化模拟仿真153

（五）人工智能和新一代互联网技术重构城市治理服务的新模式153

（六）量子通信提升城市智能化管理的信息传递和即时反应速度154

二、信息科技支撑下城市总体规划工作的变革154

（一）规划思维理念的变革154

（二）规划技术方法的变革155

（三）规划决策与实施管理方式的变革156

三、支撑城市总体规划改革的信息化管理平台建设的总体思路157

（一）平台建设的意义157

（二）平台建设的现状157

（三）平台建设的总体思路159

（四）平台建设的重点160

四、支撑城市总体规划改革的信息化管理平台应用163

（一）规划支持模块应用163

（二）协同建设模块应用168

（三）管理决策模块应用169

（四）公众互动模块应用171

参考文献173